住房公积金制度：究竟如何改？

2015年11月21日，国务院法制办发布《住房公积金管理条例(修订送审稿)》，这是自《住房公积金房管理条例》问世以来的第二次修订。住房公积金在1991年从新加坡引进我国，1999年国务院颁布国务院颁布《住房公积金房管理条例》，2002年又对该条例进行了修订。此后，其在运行过程中所暴露出来的弊端不断受到检讨和诟病，相应的，住房公积金改革也不断有所推进，此次的送审稿算是为系统的一次修订。但笔者认为，到目前为止有关住房公积金的修订或改革依然存在较大局限性，尚未触及住房公积金的“硬伤”，本文在分析住房公积金已有改革的局限性的基础上，提出三个重点需要突破的方向。

住房公积金已有改革的主要进展

针对2002年修订的《住房公积金管理条例》，相关的改革进展主要围绕如下几个方面：

扩大住房公积金使用范围。2002年的《住房公积金管理条例》规定了住房公积金两个运用方向，一个是银行专户存储，另一个是(在保证住房公积金提取和贷款的前提下，经住房公积金管理委员会批准)购买国债。自2008年始，尝试扩大住房公积金使用范围，主要是在若干城市将住房公积金试点用于保障性住房建设。新的修订稿即《住房公积金管理条例(修订送审稿)》则将使用范围进一步拓宽到政策性金融债、大额存单、住房公积金个人住房贷款支持证券等高信用等级固定收益类产品。

放宽住房公积金提取条件。2002年的《住房公积金管理条例》规定了住房公积金提取的6种情形条件，其中包括有条件(即房租超出家庭工资收入的规定比例的)提取用于支付房租。但住建部2015年初发布的《关于放宽提取住房公积金支付房租条件的通知》(建金[2015]19号)则放弃了这个条件约束，并且简化了房租提取申请要件。11月份的《住房公积金管理条例(修订送审稿)》则进一步将提取范围放宽到装修、物业费等。

异地互认。自2014年10月始，住建部会同财政部和中国人民银行等部委联合推进住房公积金的“异地互认”。2015年9月15日，住建部发布《关于住房公积金异地个人住房贷款有关操作问题的通知》(建金[2015]135号)，明确住房公积金异地个人住房贷款办理流程，并要求各级公积金管理部门抓紧出台异地贷款业务细则。同时，住建部开始着手建设全国住房公积金异地贷款业务信息交换系统。此前，全国多个省市相继出台相关异地互认措施。

住房公积金已有改革的局限性

以上改革提高了住房公积金的适用性，但尚未触及住房公积金制度的“硬伤”，即仍然无法有效保障中低收入者享受住房公积金福利的机会，因而具有很大的局限性。

弱约束与低覆盖

《住房公积金管理条例》是一部行政法规，具有行政强制力，条例也明确规定了相关罚则如单位迟缴、少缴或不缴所面临的行政责任甚至法律责任，但毕竟其效力低于法律，在现实执行中，行政监督执行的所谓约束力并不大。笔者在一次调研中就曾获悉，住房公积金管理中心征缴住房公积金的行为，被当地人事部门定位为行政摊派。但近几年的改革没有触及该问题，因而也就没有从法律层级提升其执行效力。这客观上导致大量单位，主要是私有或民营机构实际上没有为职工缴纳住房公积金，住房公积金的覆盖率很低。按照《住房公积金管理条例》第二条的规定，凡是城镇就业人口都要缴纳住房公积金。但实际有多少城镇就业人口缴纳了住房公积金呢?据住建部、财政部和央行2015年6月联合印发的新的系统披露住房公积金相关信息的报告即《全国住房公积金2014年年度报告》，截至2014年底，全国实缴职工11877.39万人，而该年城镇就业人口是3.9亿，由此得出住房公积金实缴人数对城镇就业人口的覆盖率是30.21%。进一步分析还发现，上述实缴人数扣除实缴率可能达到100%的三类单位的人数(城镇国有和集体企业就业人数(6849.023万)，中国共产党机关、国家机构和事业单位、人民政协及民主党派、群众社团、社会团体和宗教组织(1542.70万)，教育(初等+中等+高等1541.70万))。其他类型单位住房公积金实缴人数不足2000万，就是说绝大多数私营单位并未缴纳住房公积金。

弱针对性和低公平性

《住房公积金管理条例》中的第一条即明示，推行住房公积金制度旨在“促进城镇住房建设，提高城镇居民的居住水平。”此处“城镇居民”实际上主要指中低收入居民，高收入居民无需借助住房公积金实现其住房诉求。但此后的改革并没有推出更为有效地针对中低收入居民住房需求的相关措施，导致其在实际运行中，中低收入居民特别是低收入居民难以沾上住房公积金的光。突出表现有二：其一即前述低覆盖率，低覆盖率反应多数城镇居民特别是民营单位低收入居民没有机会享受住房公积金带来的“福利”。其二即低个贷户率(住房公积金贷款户数与缴存户数的比例)。《全国住房公积金2014年年度报告》只公布了个贷率(住房公积金贷款余额与住房公积金缴纳余额之比)是68.89%，这个水平似乎还能说的过去。但个贷户率是多少呢?笔者自己根据相关数据测算如下，截至2014年末，全国各类住房公积金管理中心累计发放个人住房公积金贷款2185.85万笔，假设1笔即1户，那么可以认为，累计2185.85万户使用了住房公积金贷款。另一方面，全国实缴人口按1户家庭中有2人缴纳计，缴纳户数为5938.70万户，由此得出的个贷户率是36.81%，这说明只有少部分人使用了公积金贷款，这实际上背离了住房公积金设立的初衷。笔者还进一步对全国各省和直辖市2014年的个贷户率进行了计算和排序，名列前五的竟主要集中在西北和西南边陲即青海、内蒙古、新疆、宁夏和云南。当然，后一名也在该区，陕西省的个贷户率仅为15%。另外关注的是，个贷率和个贷户率在不少城市具有反向关系，如上述五省的个贷率相对较低，而诸如上海、重庆、江苏等省市的个贷率很高，但个贷户率缺较低，极端例子是重庆，个贷率超过90%，个贷户率不足30%。

运作管理的非专业性和低效率

2002年的《住房公积金管理条例》规定，住房公积金的管理运作机构是分布于全国的大大小小的住房公积金管理中心，性质是事业单位，不是专业化的资产管理机构。让这样的单位运作管理日益庞大的住房公积金显然力不从心，而相关改革仅仅着眼于授权住房公积金管理中心扩大住房公积金的使用范围，并没有触动住房公积金管理中心的非专业化缺陷，这显然无助于提高住房公积金的使用效率，主要表现在其一是缴存居民的收益率低。数据显示，近十年，职工个人住房公积金账户加权平均存款利率不及2%，比同期平均CPI尚低1个左右的百分点。其二是住房公积金无法通过专业化的途径运用到风险偏好更高、收益率也更可观的领域如企业债券、股票、黄金等，因而极大地约束了其运作空间，降低了其综合收益率。

住房公积金改革亟待三个突破

提升立法层级，强化其约束力，有效扩大住房公积金覆盖范围

住房公积金缴纳覆盖率长期在低位运行的事实已经证明，现行的处于行政法规层级的住房公积金管理条例缺乏足够和有效的约束力，新的修订送审稿的改革力度显然是不够的。有效的应对之策就是提高其立法层级即将其上升到法律层级。具体路径可考虑两个选项，其一是单独立法，即单独制定一部住房公积金法。其二是尽快制定住房保障法，并在住房保障法中专设一章对住房公积金立法规范。需要特别指出的是，在法律层级上提高住房公积金相关规范的强制性，并非一刀切。对低收入者或者年届退休者宜做相对人性化的规范。基本的立法思路是，细分收入和年龄等级，差别化缴纳住房公积金额度。如当就业人员的收入低于一定水平时，可以不缴纳或少缴纳;年轻刚就业者可少缴纳，35～50岁之间的就业者可多缴纳，50～60岁之间的年届退休者则应逐年降低缴纳比例。

设立住房资助基金，促住房公积金真正为中低收入者所用

即使住房公积金做到了广覆盖，受收入、房价等多种因素的影响，部分个人或家庭仍面临首付压力和贷款偿付压力过大问题，不得不放弃购房和使用公积金贷款。宜对这部分人群的初次购房实施资助，即以部分住房公积金或住房公积金的运用收益为来源，设立资助基金，对低于一定收入水平的初次购房者，根据不同的收入档次，给予相应的资助。这方面的具体实施路径可参考新加坡的经验，新加坡中央公积金制度设计中有两个资助基金，其一是中央公积金额外住房资助基金(Additional CPF Housing Grant (AHG))，另一个是中央公积金特别住房资助基金(Special CPF Housing Grant (SHG))。两基金新的资助措施是，分别对家庭月收入在5000新加坡元和8000新加坡元以下的初次购房者，分成15个档次并结合公屋的新旧或不同的上市时间给予相应的补贴，收入越低、住房越新或住房上市时间越晚补贴越多，高资助额是80000新加坡元，低资助额是50000新加坡元。这样的补贴大大提高了中低收入者的首付能力和购买力，也降低了其贷款额度和债务负担。

此外还可考虑禁止高收入者使用公积金贷款。高收入者具有足够的购房能力，无需借助具有保障性质的住房公积金贷款来满足其住房需求。高收入群体只能拥有在特定法律情境下(如移民、退休等)提取公积金及其法定利息的权利，不能以住房公积金贷款的名义使用住房公积金。

以运作管理机构的专业化，促住房公积金使用的高效率

基本思路即改革现有的事业性的组织管理架构，建构对于住房公积金的专业化的运作和管理机构，并扩宽其资产运作空间即允许其对住房公积金的安全性、流动性和风险性进行专业化的有效率配置。具体选项有：

第一，撤销目前的住房公积金管理中心，建立一家全新的专业化机构运作和管理住房公积金。该机构性质为国有金融企业，可按总分支模式即在国家层面设总部、省市县各级分别设立分行机构，其业务范围包括住房公积金存款、住房公积金贷款和住房公积金等等。具体包括：依法办理公积金存、取款;对中低收入者的公积金贷款;以授信方式为商业性住房信贷机构提供住房信贷流动性支持;发起并参与商业性住房抵押贷款证券化;不动产、有价证券、外汇等。

第二，将国开行住宅金融事业部升格为一级法人，并整合住房公积金资源、用于保障房项目的土地出让金净收益等保障房融资资源，使其成为一家全国性的政策性住宅金融机构。主要功能除了上述所列外，还包括：对部分公共住房发放建设贷款;依法定收购私人企业对保障性住房项目的商业性融资;对中低收入者的商业性住房贷款进行包括偿付担保、保险、短期流动性垫付等信用增级。

第三，与其他类保障性基金如养老基金、医疗基金、教育基金等合并，形成一个类似于新加坡的中央公积金体系，并参照新加坡中央公积金运作和管理的模式，设计一个专业化的公积金运作和管理体系，以满足中低收入者的各类保障需要。