海南

房地产税如何征收与何时征收 2018年陆续定调

2018年04月28日来源:中国证券报政策法规责任编辑:hnadmin

如何征收房地产税主要涉及四个方面:征收范围、税率标准、计税基准、减免征范围。关于税率标准和减免范围,预计按照“充分授权、分步推进”的原则,授权各地方政府根据各自的实际情况制定。从国际经验看,在具体税制设计时需要注意以下两个问题。

一是税率标准设置和减免范围需要兼顾税收筹集和民生保障。房地产税主要作用是调节收入分配、筹集财政收入,并有助于逐步形成房地产市场的长期调控机制。

就筹集财政收入的功能来说,1994年分税制改革后,地方政府财政支出缺口增加,在房地产市场持续高速发展的背景下,土地出让成为弥补缺口的重要的收入来源。据中国指数研究院最新公布的《2017年全国300城市土地交易报告》数据显示,2017年土地出让总金额为40632万亿元,同比增长38%。土地出让金收入占财政收入的比重约40%,其中江西、重庆、江苏和安徽的占比甚至超过60%。随着城市的建设发展,新增土地规模会逐步受到控制,拆迁成本的上升也使得地方政府从土地出让中获得的收益比重会趋于下降;在房地产增量市场发展增速放缓的同时,土地出让增速趋势亦逐渐放缓,部分地区重点依赖土地财政支撑地方财政支出的模式不可持续。

同时,在防范化解金融风险,地方债务整顿和监管力度趋严的政策背景下,如何避免地方政府在基础设施建设等方面大量投入,而导致的债务偿付危机,增加地方财政收入,是目前地方政府需要解决的现实问题。按照国际惯例,房地产税作为地方税来源,主要用于满足地方政府提供公共服务的开支,如教育、医疗和社保等,受益的主体和纳税主体高度一致,因此,征收房地产税是自然的选择。

从国际上来看,美日等国的房地产税是基层地方政府的主要税收来源,用于居民所在区域的教育及公共服务的支出,体现了房地产税的公益性。2015年,美国房地产税占地方政府税收72.1%,是第一大税收来源;而日本房地产税占市町村级税收近40%,是地方税收的第二大来源。

对我国来说,在房地产存量市场越来越大的现实条件下,通过征收房地产税,可以促使地方政府有一个稳定和持续的财政收入来源,以纠正这些年来各地政府过度依赖土地财政的情况。

另外,根据国际经验,在所有国家的房地产税制度安排里面,都有一些税收优惠。如制订一定的扣除标准,或者是对一些困难的家庭、低收入家庭、特殊困难群体给予一定的税收减免等。对于我国来说,从房屋具有的基本的安居保障功能出发,在税制设计环节,应当根据中国经济社会阶段性发展状况,允许扣除一定的减免标准(免税额),这种免征标准尽可能惠及广大的民众群体,减轻他们的额外负担。

但是,若按照现有上海、重庆试点方案中确定较高的免征额,则实际上是达不到构建房地产市场长效机制、拓展地方税源的效果的。2016年上海房地产税收入为171亿元,仅占上海税收收入总额5626.9亿元的3%,重庆房地产税收入为56.88亿元,占本级财政税收收入1438.4亿元的4%。与此同时,2016年上海土地出让收入高达1578亿元,重庆为705亿元。根据两个城市的试点统计数据,房地产税相对土地出让收入显然明显偏低。

综上,税率标准设置和减免范围需要平衡好税收筹集和民生保障两个目标,在尽量减轻居民额外负担的同时,也要逐步促使房地产税实现税收筹集的功能。

二是方案设计要避免实际操作中的套利行为。房地产税是在房屋保有环节进行征税。由于税收的刚性特征,它可以在满足人们安居合理需求的同时,通过增加房屋持有成本的方式抑制投资与投机需求,以及调节收入分配的功能。从供给端来说,可以提升房屋实际的安居使用效率,降低仅只是为了获取房屋的资本增值所可能发生的空置率,从而提升全社会的资源配置效率。但如果方案设计不周,则可能适得其反。

一个重要方面是,在具体征收方案设计时,需要尽量避免实际操作中的套利行为和扭曲现象。一种普遍的免征观点是,对持有首套住房的安居性住房免税,以体现房产税的安居保障功能;对超过一定面积的住房进行累进征收,以体现多占用资源多纳税的收入与财富分配调节功能。然而,如果采用首套免征方案,则可能导致“假离婚”行为明显上升,也可能出现部分群体通过房屋置换规避纳税义务,导致大户型受到追捧,形成价格的“剪刀差”。如果采用人均面积减免,则将掩盖实质上的不公平,因为面积上同质的住房可能存在较大的价值差异,而价值才是住户更加关心的变量。就中心城市而言,中心豪华住宅楼与郊区一般住宅单价差异相当大,同等的面积减免而不考虑市场价格可能会加剧财富分配不均的状况,这一点与房地产税的预期功能定位是相悖的。

相关配套措施问题

尽管此前上海、重庆推出了房产税试点,但其方案并没有对现有房地产税收体系进行任何变动。与之形成对照,从整个房地产税体系看,当前的房地产税并不是在现有税收体系的基础上推出的新税种,而是对现行房地产税制以及有关的收费体系的再设计,因此房地产税的推出,伴随着现有房地产税的梳理和归并、以及合理化调整的过程。同时由于房地产税的税基确定复杂,需要建立完备的税收征管模式,这样才能够使房地产税征得到、征得公平。

一是现有房地产税的梳理和归并是推出房地产税的前提。目前我国房地产税主要在土地转让环节征收。主要税费包括契税、增值税和企业/个人所得税。在土地开发中,地方政府的主要收入来自企业缴纳的土地出让金(计入地方政府性基金收入)、土地增值税和企业所得税。存量房方面,由于目前房地产税没有全面实施,税费主要集中在交易环节。目前交易环节税费主要包括增值税及附加、契税和个人所得税。除此之外,还有附加在土地上的各种各样数不清名目的一些费用,都和房地产税有关。

2003年,国家有关部门一度提出城镇建设税费的改革方案,明确了对不动产征收物业税的改革思路,拟将现行的房地产税、城市房地产税、土地增值税以及土地出让金等税费合并,转化为房产保有阶段统一收取的物业税。但是鉴于物业税的开征所牵涉的各方利益难以平衡,因而迟迟未有开征。

新推出的房地产税需要首先对现行税费体制中的税费项目进行归并和调整,以求更合理地反映房地产市场的税收结构。

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