开前门堵后门 租赁房土地演变

传统的居住模式重塑已经从土地端上进行突破。

国土资源部、住建部8月28日联合发布《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》，方案开宗明义地指出，牢牢把握“房子是用来住的，不是用来炒的”定位，以构建购租并举的住房体系为方向。北京(楼盘)、上海(楼盘)、广州(楼盘)、佛山(楼盘)、成都等13个城市首批试点利用集体建设用地建设租赁住房。两部委还表示，此举是要构建城乡统一的建设用地市场。

有市场人士预估，租赁住房有利于2.45亿外来人群、2000万租房大学生、1.5亿留守人群(留守儿童、妇女和老人)、广大“80后”、“90后”无房户扎根城市。城郊人口集聚度增加了，基建、消费释放巨大，分工带动生产效率，也是城镇化和都市圈建设的彰显。而既有稳房价作用，又还权于农民，还能降低企业用地成本，也是此次集体土地试点租赁住房的大出发点。

绿地控股(600606,股吧)董事长张玉良则称，租赁住房市场是个好事儿，有利于降低租房的成本。“如果在集体建设用地方面有机会，我们也一定会参与。”

北京力度大

为什么选择这13个城市进行试点，文件称，因为“租赁住房需求较大，村镇集体经济组织有建设意愿、有资金来源，政府监管和服务能力较强”。

集体土地入市用于住宅建设，一直被政策严加限制。今年3月，国务院下发《新型城镇化规划(2014~2020)》提出，将“审慎探索由集体经济组织利用农村集体建设用地建设公共租赁住房”。

《规划》还提出，在农民工集中的开发区和产业园区，可建单元型或宿舍型公共租赁住房;农民工数量较多的企业，可在合规的用地范围内建设农民工集体宿舍。

在此之前，北京、上海等地已尝试让农民利用集体土地建设公租房，并获得国土资源部的批准。早时，这些房屋被称为“租赁房”，而非“公租房”，因为，国土资源部方面认为，公租房应该是政府建设，而将村集体建设的房屋称为租赁房更为准确。这一次国务院发布的《规划》提出可探索集体建设用地建“公租房”，意味着公租房用地政策更为市场化，农民也将由此收益。两部委则表示，村镇集体经济组织可以自行开发运营，也可以通过联营、入股等方式建设运营集体租赁住房。兼顾政府、农民集体、企业和个人利益，理清权利义务关系，平衡项目收益与征地成本关系。

此次被允许试点的北京，从2010年以来，已经有海淀区唐家岭、中关村(000931,股吧)创客小镇、西北旺镇、朝阳平房乡、昌平区北七家镇海鶄落村5个集体土地被允许作为试点，建设公租房。

今年4月，新批准的北京2017年度住宅用地供应计划中，集体建设用地首次被北京正式纳入供地范围。另外，在2017年~2021年北京住宅用地供应计划中，要供应6000公顷土地，以保障150万套住房建设需求。其中，集体建设用地1000公顷，占六分之一。

一波三折入市之路

集体土地合法进入住房供应市场之路，走得并非顺利。

早在2008年底，北京即表示“建成年租制的房屋用于收取租金保障农民长远利益”，并着手相关政策配套准备。国土资源部方面则态度谨慎，因为这种做法与现有土地管理法律存在冲突。

按《土地管理法》，土地可分为城市的国有土地和农村的集体土地。国有土地使用权可上市公开交易，但集体土地只能限于耕种或村庄内公共建设，不能抵押和买卖。

此前虽然有广东、江苏等地推动集体建设用地流转试点，但无不强调其不得用于房地产开发和住宅建设。集体土地进行其他非农建设，只有经征用转为国有土地后，才能“招拍挂”入市。大量集体土地只要性质不变，就不允许上市交易。

也有一些学者和社会意见一直批评认为，这在制度上使得城市国有土地和农村集体土地不能实现“同权”，不利于农民权益给予与维护。

面对高房价，以及国务院连续下达的数百万套保障房建设硬指标，国土资源部对农村集体土地使用的态度，出现了重要转变。

2011年，住建部测算，建设1000万套保障房，需要资金达1.3万亿元。当时全国人大常委会委员严以新测算，中央财政投入大概占了不到13%，“在现行国家财政分配体系下，地方财政不堪负担”。

地方政府缺乏动力占用用地指标，去建设没有经济效益的保障房，加上征地难度大，征地冲突频发，国土资源部逐渐认识到，采取传统办法征地不如“还权于农民”。

2012年1月7日，国土资源部原部长徐绍史在全国国土资源工作会议上首次公开宣布，已批准北京、上海利用集体土地建设租赁住房。

这一次，试点扩大到13个城市，足以说明国土资源部在土地管理政策上开了很大尺度的门。中央财大助理教授路乾为此撰文认为，集体土地入市改革，不但为农民带来了更高的财产性收入，更是降低了企业使用资源要素的价格，助力企业直面日益激烈的国际竞争。“曹德旺在美10亿美元建厂，原因是中国制造业的成本比美国高。美国的综合税收比我们低35%，土地基本不要钱，电价是中国的一半，天然气只有中国的1/5。”

中国指数研究院在一份报告中提到，这次对于集体建设用地利用模式的突破将使未来行业运行面临更多变化，开发商必须认清这些变化和背后的逻辑，更积极地进行经营策略的调整。

在有条件打开集体土地入市建设租赁住房前门后，对社会关心的“小产权房”转正问题，两部委强调，集体土地可以建的是“租赁住房”，但不得“以租代售”。这表明，“小产权房”没有被放行，后门还被堵死。